——2012年6月28日在漯河市第六屆人民代表大會常務委員會第3次會議上

市人大常委會視察組

市人大常委會：

 根據市人大常委會工作要點、《關于視察我市土地招拍掛情況的通知》（漯人常辦〔2012〕14號）和常委會領導要求，6月中上旬，市人大城建工委召集部分市人大常委會駐會委員和市人大代表，組成視察組，在市人大常委會副主任張軍佑的帶領下，對我市國有土地使用權招拍掛出讓情況進行了視察調研。視察調研本著既事實求是地總結成績，又全面地發現問題、分析矛盾、查找癥結、提出建議的原則，下基層、摸實情、查問題、詢良策，力求查細查深查實問題，形成較高質量的視察報告。視察分調研和集中視察兩個階段。在前期調研中，先后與10余家用地企業進行了深入座談，并赴經濟開發區、源匯區、城投公司等單位，進行面對面座談、搜集有關情況。在集中視察中，視察組赴市國土局聽取了關于我市國有土地使用權招拍掛出讓情況的匯報，并同部門同志就有關問題深入交換了意見。現將視察中了解和掌握的我市土地招拍掛情況報告如下：

一、主要成績

為切實管好用好有限土地資源，近年來，市政府及國土資源部門以科學發展觀為統領，圍繞服務經濟發展這個中心，堅持保護與保障并重，管理與服務并舉，全面加強土地招拍掛等相關工作，實現了全市基本農田面積穩定及經濟社會發展用地需求兩大保障，為促進全市經濟社會持續、快速、健康發展和糧食產量“八連增”作出了重要貢獻。

（一）主動適應形勢發展變化，千方百計增強用地保障能力。近年來，面對國家土地政策不斷收緊和土地實際需求日益增加的新形勢,市政府及國土資源部門能夠增強自覺保障意識,著眼保障的長遠性和超前性，向外切實加強與上級有關部門協調聯系，積極爭取省預留的用地計劃指標，向內開展大規模土地整治、盤活利用存量土地，并結合沙澧河開發和新區拓展，積極做好土地收儲工作，千方百計保障城鎮化建設、產業集聚區建設和重大項目建設用地，為全市經濟社會長遠發展開辟了空間。兩年多來，在全市年度用地計劃缺口2/3的嚴峻形勢下，共報批土地近2萬畝，處置批而未供土地1萬余畝，區位調整用地近2000畝，通過農地增減掛鉤解決建設用地4200畝，確保了雙匯、銀鴿、華電、醫專、金大地等120多個省市重點項目及時落地。

（二）堅持土地招拍掛基本制度，優化規范土地資源的市場配置。土地招拍掛是目前我國經營性用地出讓的指定方式，對規范土地市場、提高政府對土地管理水平、促進房地產市場有序發展具有重要意義。土地招拍掛制度實施以來，全市嚴格執行《土地管理法》、《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》和國土資源部及河南省出臺的相關法律規章，經營性用地和工業用地的使用權出讓全部進入了招拍掛程序。2009年至今，市本級共掛牌出讓土地160宗，成交額近37億元，比起始價高出3.7億多元。不僅為全市發展建設積累和提供了寶貴的資金，而且在抑制行政權力干預土地配置，從源頭上防治土地出讓腐敗等方面發揮了重要作用。

（三）注重制度和能效建設，有效提升土地管理服務能力。為依法管好用好土地，建立落實了土地出讓聯席會議、信息通報、耕地保護責任、案件移送等制度，加強了土地收購、儲備、出讓、開發各環節的流程控制，實現了合法用地升上去、違法用地降下來的預期目標。全市違法用地宗數與面積持續下降，2010年比2009年分別下降41%和49%，2011年比2010年分別下降67.8%和84.4%；為加強土地出讓管理，明晰規范了用地申請、集體研究出讓方案、公告掛牌、繳納出讓金、辦理登記手續等土地招拍掛程序，并通過加強職能部門與紀檢監察等部門的聯動，嚴格地價、合同等方面的管理，規范了國有建設用地的使用權交易，維護了土地市場的嚴肅性；為不斷提升服務水平，市政府和國土資源部門通過加強隊伍建設、實施依法行政、創新服務方式、下放部分權限、推行信息公開等措施，著力打造了土地招拍掛網上交易、信息發布、一站式收費等優質服務平臺，工作透明度、辦事效率、服務質量得到有效提升。國土部門連續兩年被市委、市政府評為全市駐漯單位實績考核第一名，并在今年初受到政府通令嘉獎。

二、存在問題

土地是生存的空間、發展的依托，是經濟社會建設的基礎和先行要素。土地招拍掛不僅是土地管理工作中不可或缺的重要一環，也因為它的復雜性、綜合性，成為影響土地整體工作質量的關鍵環節。它的復雜性在于，土地招拍掛不僅法定性、政策性強，與國家宏觀調控緊密相關，同時也事關局部與整體、政府與企業等多方面的利益關系；它的綜合性在于，土地招拍掛雖由國土部門一家組織實施，但在前中后期各個階段，卻需要發改、規劃、環保、房管、財政等部門的配合聯動，才能成功完成土地從收儲到出讓再到開工建設的一系列程序。本次視察中，我們力求通過了解方方面面的情況，全面地分析土地招拍掛工作中存在的一些問題。

（一）供需雙方對商住用地的價格預期差距拉大，近期土地流拍率較高。近年來，市場形勢變化較大，土地由前期炙手可熱、供不應求、價格飛漲，到近期成為燙手山芋、需求低迷、有價少市，用地單位等待觀望情緒比較明顯。從2009年至今，我市工業用地價格基本穩定在18萬元／畝左右，但商住用地價格上漲較快。幾年時間內，商住用地平均漲幅達200%到300%。去年下半年以來，隨著國家房地產調控信號的持續發出，貨幣政策的日益收緊，用地單位對價格日益敏感，不少土地少人問津或無人摘牌。好的方面是有效地扼制了土地倒買倒賣，不好的方面是土地交易不活躍，交易宗數和面積明顯萎縮，政府土地收益下降，造成政府市級國有土地儲備資金鏈明顯趨緊。

（二）土地分散儲備及多頭供地，造成政府經濟調控能力弱化。國家出臺的《土地儲備管理辦法》明確規定，各地市可以進行土地收購儲備的機構是市本級土地儲備中心。但目前，在我市開展土地儲備工作的，除了市土地儲備中心外，還有城投公司、各區及開發區。各區及開發區均獨自進行其區域內土地的征收、收購及拆遷補償，一些區、鄉（鎮）的各項拆遷補償不盡規范，土地收儲價格混亂，甚至出現同地不同價現象，全市難以形成統一收儲、統一供應、統一補償標準的規范化土地收儲機制，影響了我市土地市場的健康穩定發展。

（三）部分土地批后未征未供，造成土地的低效利用。2006至2009四年間，我市共從省政府批回土地3.3萬余畝，截止今年3月，仍有1.28萬畝土地未能供應。從3月份以來，按照全省統一部署，我市通過開展批而未征和批而未供土地專項清理工作，目前批后征地率已由期初的75.77%上升為91.16%，批后供地率由61.45%上升為88.36%，初步扭轉了被動局面。導致這方面問題有多重原因，包括對農補償不到位、后續資金不足、用地單位選址變更等，規劃滯后也是其中的主要原因。由于部分地區沒有控制性詳規覆蓋，不少項目因缺少規劃條件，不能滿足供地合法要件需求。或是因城市規劃調整，原土地批準用途發生變更，使土地無法及時供應。

（四）未供即用現象仍然存在，導致多種潛在隱患。視察中發現，一些地方出于招商引資等原因，在未經市政府供地、沒有對農補償情況下，先行立項、先行選址，定點確定土地使用者、土地用途、土地面積和地價以完成項目落地，截止今年初，全市未供即用土地達4000余畝。這種做法，看似提高了開發建設速度，但卻導致了多種隱患：一是違法責任風險。按照法律規定，對未供即用現象，相關部門要在依法查處的基礎上，盡快組織整改，對符合土地利用總體規劃、符合產業政策的，抓緊補辦手續；對不符合土地利用總體規劃、不符合產業政策或因指標等問題不能補辦手續的，要立即組織拆除。因項目已經落地，查處起來難度較大，相關部門、地方政府都處在被追究責任的邊緣。二是國有資產流失風險。財政部關于印發《國有土地使用權出讓收支管理辦法》的通知中明確要求，任何地區、部門和單位都不得以各種名義減免土地出讓收入。但在未供即用的實際操作中，地方與企業采取簽訂BT協議等辦法，企業以約定價格將資金全部繳入當地財政，政府承諾將來土地招拍掛時，代繳土地出讓金。有的還對企業通過招拍掛取得土地后繳納的土地出讓金進行一定比例的返還，甚至承諾全額返還，造成了土地收益這一國有資產實質上的流失。三是地方政府的違約風險。土地出讓周期長、價格變動快，當上述土地經省政府批復和對農補償完畢進入招拍掛后，地價可能早已攀升，遠高于地方與開發商約定的水平，地方政府不僅沒有足夠資金繳納土地出讓金，導致企業無法辦法土地出讓合法手續，而且按照規定，出讓金收益還需按一定比例計提教育、農業開發、保障房建設等基金，地方政府不可能也沒有財力去全額返還。政府承諾的落空，開發企業很有意見。四是對農補償不到位風險。由于土地未供即用中的對農補償不到位或當時補償標準較低，農民因此上訪或阻工等現象時有發生，造成了一定的負面影響。

（五）審查把關規劃要件不嚴，致使后期建設控制乏力。有關工作人員對提交市國有土地出讓工作聯席會的一些項目，準備工作欠扎實，缺乏深入細致，出具的建設用地條件、規劃條件、設計方案等不夠科學合理，不僅造成會議審批效率低下，同時也帶來很多后續建設和管理上的問題。如，上會商住混合用地項目過多，且商住兩種不同用地性質比例失調，商業占比過大，造成沿街門面房過濫建設，其后果是城市形象不佳、管理失控，與“時尚之都、魅力漯河”的城市發展定位產生較大沖突。

（六）土地招拍掛環節仍存一定問題，影響開發建設效率。土地供應信息的發布和披露還不太規范，用地單位對土地供應的年度計劃、面積、具體地塊位置、容積率、建筑密度、公建配套等內容，或了解不夠，或沒有充足時間從長計議；土地出讓法定前置條件多、審核嚴，盡管相關部門在優化程序上做了許多努力，但仍存在通道不暢、手續繁瑣等問題，壓件、拖件現象還一定程度存在。因涉及規劃、環評、立項等問題，用地單位在多個單位之間反復協調，付出大量的時間精力成本，從土地儲備立項到簽約合同再到開工建設，快的需要一年，慢的一年還要多。有群眾反映，行政服務大廳形同虛設，實際上是受理中心，不承擔審批任務。有些辦事流程隨意更改，資料沒有統一格式，辦事沒有時間限制，工作人員事事需要匯報請示，企業“辦事難、難辦事”現象還一定程度存在。這其中，確實有法定程序設置的原因，但也有工作不到位的因素。有群眾反映，一些已經通過聯席會的項目，工作人員卻以找不到卷宗等多種非正當理由進行搪塞，久拖不辦相關手續，致使已經交納出讓金甚至靠貸款融資的開發企業，資金占壓嚴重，造成較大經濟損失。另外，土地出讓金清算程序復雜，周期長，也造成了資金周轉難題。

（七）少數違法違規行為，嚴重干擾市場正常秩序。我市作為全省開展網上招拍掛的首批城市之一，較好規范了土地出讓秩序。但有用地單位反映，一些項目報名還未結束，少數參與競價者已經通過地下渠道，掌握了有哪些企業報名等內幕消息，為圍標、串標和欺詐行為滋生提供了土壤。

三、幾點建議

為切實解決土地招拍掛中存在的問題，進一步提高我市土地管理利用水平，提出以下建議：

（一）強化土地資源宏觀調控，提高用地保障能力。結合漯河實際，做好土地供應預研預判工作。積極以經濟杠桿和政策杠桿引導經濟社會發展的需求方向，強化土地供應的保障力和可持續。妥善處理長期與短期、整體與局部之間的利益關系，切實加強儲備用地收儲工作，做到開發與儲備并重，開發引導儲備，儲備保證開發。

（二）高效利用土地資源，提升土地使用綜合效益。加強控規編制，進一步增強規劃管理和服務能力，為依法依規批地供地打下堅實基礎。深入開展批而未征和批而未供土地專項清理工作，消化利用好閑置和存量土地。建立職能部門節約集約用地監管共同責任機制，切實加強土地批后監管，有效發揮每一片土地的使用效益。

（三）抓好制度建設，形成有效管用的長期機制。不斷健全完善現有制度，形成一套科學、合理、公開透明的用地貯備收購、土地出讓、批后監管體系。筑牢土地管理信息平臺，優化辦事程序，暢通辦事渠道，堅持陽光作業，以更加積極主動的服務態度，為用地單位提供高效率、公平化的快捷服務。

（四）堅持依法審批和高效服務有機結合，積極探索土地出讓管理的新模式。建議由市政府分管領導牽頭，集中相關部門聯合審批，切實提高審批效率，解決好未供即用問題;開通重大項目土地審批綠色通道，積極主動為企業發展創造條件; 研究實行“用地預申請”制度，提高企業開發能力、資信、商業信譽與規劃設計水平在競拍中的權重加分，以切實提高競拍成功率。

（五）加強干部隊伍建設，營造務實高效的政務環境。進一步加強執法隊伍建設，打造一支思想過硬、業務精通、作風扎實、文明守紀的隊伍，是做好各項工作的重要的、具有決定性的因素。要以落實執法責任制為手段，防止違法違規現象的發生，以落實黨風廉政建設責任制為保障，大興勤政廉政之風。在鼓勵和支持執法人員嚴肅執法、按章辦事的同時，提倡親情管理、便民服務，為推動全市各項建設及經濟發展提供強有力的保障。