—— 2012年12月20日在漯河市第六屆人民代表大會常務委員會第6次會議上

市人大常委會視察組

主任、各位副主任、秘書長、各位委員：

根據常委會工作要點安排， 城建環(huán)保工委于11月下旬至12月中上旬，組織部分常委會組成人員和市人大代表，采取現場視察、查閱資料、召開座談會、聽取匯報等形式，對2012年市政府執(zhí)行城市總體規(guī)劃的情況進行了調研和集中視察。現將視察掌握的有關情況報告如下。

一、基本情況

2012年，市政府及有關部門以科學發(fā)展觀為指導，以城市總體規(guī)劃為龍頭，以加快推進“一區(qū)兩城一中心”為目標，按照城市總體規(guī)劃制定的“北優(yōu)西擴、沿河推進、南躍東拓、整體協(xié)調”的城市空間發(fā)展戰(zhàn)略，注重提升內涵，有序拓展外延，城市沿河發(fā)展勢頭進一步明顯，各功能區(qū)塊進一步成熟，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、基礎設施完善、生態(tài)環(huán)境優(yōu)化的發(fā)展格局進一步形成。

（一）堅持規(guī)劃引領，致力建設生態(tài)宜居城市

大力實施新型城鎮(zhèn)化建設。2012年，在中心城市發(fā)展帶動下，全市城鎮(zhèn)體系不斷完善，城鎮(zhèn)化率、中心城區(qū)建成區(qū)面積、市區(qū)常住人口等穩(wěn)步提升，達到或超出規(guī)劃預期目標，城市的輻射力、帶動力、承載力顯著增強。

突出抓好“一帶三區(qū)”和城建重點工程建設，城市基礎設施日趨完善。深入推進沙澧河開發(fā)建設，投資額6.85億元的沙河三期、澧河二期已于今年“十一”前竣工開園，圓滿完成一期建設任務。漯河新區(qū)掛牌成立，總規(guī)劃面積達148平方公里。西城區(qū)開發(fā)建設全面展開，西城區(qū)高鐵客運站投入運營，道路、月灣湖、城市規(guī)劃館等項目建設加快推進。107國道市區(qū)段正在實施升級改造。交通路、建設路等市區(qū)主干道完成升級改造，體現了較高的質量和品位。交通路沙河大橋加寬、改造工程正在抓緊實施，新建、改造一批供排水、供氣、供熱工程。泰山路、舟山路等5座提排泵站建成投用，對今年汛期城市排澇發(fā)揮了巨大作用。市污泥處理廠和3個產業(yè)集聚區(qū)污水處理廠建設有序推進，計劃年底前全部建成。新建、改造星級公廁20座、垃圾中轉樓5座，綜合整治10個老舊住宅小區(qū)，建成了城市數字化管理平臺，城市建設水平穩(wěn)步邁上新臺階。

（二）適應發(fā)展需求，科學組織編制城市規(guī)劃

為適應“十二五”經濟結構戰(zhàn)略性調整的要求，實現與中原經濟區(qū)規(guī)劃綱要、城市土地利用規(guī)劃的充分對接，加快推進“一區(qū)兩城一中心”建設步伐，依據城鄉(xiāng)規(guī)劃法和規(guī)劃編制辦法的要求，啟動了新一輪城市總體規(guī)劃的修編工作。目前，城市總體規(guī)劃綱要已經編制完成，并順利通過省住建廳專家小組評審。總體規(guī)劃正式成果正加緊修改完善，經社會公示、人大審議通過、報省政府審批后，可正式實施。

為保障現行城市總體規(guī)劃的有效實施，啟動了一批控制性詳細規(guī)劃和專項規(guī)劃的編制工作。編制完成了一些重要街區(qū)的控制性詳細規(guī)劃，漯河新區(qū)核心區(qū)、西城區(qū)二期等控規(guī)正在著手編制，新增控規(guī)覆蓋面積21.2平方公里。城市綜合交通體系專項規(guī)劃編制全面啟動，正在進行交通現狀調查。

為建設高品位城市，凸顯城市風貌和特色，啟動了城市特色風貌規(guī)劃編制，開展了中心城區(qū)重點區(qū)域及兩河四岸城市設計和一些主要道路的設計工作，完成了中心城區(qū)特色風貌規(guī)劃的資料收集和現狀調查。

（三）加強規(guī)劃監(jiān)管，健康有序建設城市

 進一步優(yōu)化規(guī)劃審批管理機制。組建了規(guī)劃咨詢專家?guī)欤∪晟屏艘?guī)劃聯席會議審批程序。今年以來，共召開建設項目規(guī)劃聯席會11次，研究項目200余個，討論決定了城市規(guī)劃建設方面的一些重大問題，分別對不同項目做出了準予建設、適當調整、依法配建公用設施等審批意見，保障了規(guī)劃審批的集體、民主和科學。設置了4個城鄉(xiāng)規(guī)劃直屬分局，促進了城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的重心下移和關口前移。

 進一步提升服務水平和效率。設立重大項目綠色審批通道，強化了服務窗口的一站式辦理。在法律許可范圍內，調整優(yōu)化審批流程，強化政府各相關部門的協(xié)調聯動，切實提高審批效率。堅持了規(guī)劃批前和批后的“兩公示”制度和重要項目聽證制度，保障了群眾的知情權、參與權和監(jiān)督權，維護了群眾的合法權益。

 進一步嚴格“一書三證”管理、批后監(jiān)管和行政審批責任追究等制度，切實加強規(guī)劃的執(zhí)行力和約束力。制定出臺了《漯河市建設用地規(guī)劃條件管理規(guī)定》，嚴格依據控規(guī)出具規(guī)劃條件，加強用地規(guī)劃管理。起草了《個人住房建設規(guī)劃管理暫行辦法》，有針對性地加強對個人建房的規(guī)劃管理。注重建設項目現場監(jiān)督巡查，實行了建設項目批后管理記錄表制度，確保建設項目嚴格按照批準內容進行建設。

（四）嚴查違法建設，切實維護社會公共利益

一是開展了違法建設的拉網式清查。本著早發(fā)現、早制止、早處理的原則，固化城市違法建設現狀，堅決制止新增違法建設，今年元月至11月中旬，全市共查處違法建設 66 起，面積21萬余平方米。11月中旬以來，全市開展了大規(guī)模的違法建設清查行動，對規(guī)劃區(qū)域內違法建筑和廣告牌逐一登記造冊。截止目前，共發(fā)現登記違法建筑57起，面積117844萬平方米。其中，郾城區(qū)32起，面積15318平方米；源匯區(qū)11起，面積6827平方米；召陵區(qū)10起，面積2351平方米；經濟開發(fā)區(qū)4起，面積93348平方米。

二是對違法建設進行及時立案查處。今年1至11月份，對違法建設罰款375.5萬元；申請法院強制執(zhí)行11起；查封施工現場5起；拆除5 起，拆除面積8000余平方米。

三是創(chuàng)新了處罰措施。成立了漯河市違法建設指揮部辦公室，出臺了《加強規(guī)劃管理制止違法建設的規(guī)定》。規(guī)定明確了違法建設屬地管理的原則，建立了“妨害城市建設經濟補償金”制度，實行了項目的分級分類管理，劃定了相關職權范圍，并進行嚴格的考評獎懲。“妨害城市建設經濟補償金”制度是查處違法建設的重大制度創(chuàng)新，主要通過運用經濟、行政手段，切實加強屬地管理，從根本上制止違法建設的泛濫。該制度規(guī)定，對已認定的違法建設項目，自市違法建設指揮部辦公室登記并通知所在地區(qū)級政府（管委會）之日起，所在地區(qū)級政府（管委會）應當在一個月內組織拆除，逾期未拆除的，按建筑面積每平方米300元的標準從項目所在地區(qū)及財政直接扣繳。目前，11月中旬清查行動中發(fā)現的59起違法建設已經通知到所在地區(qū)級政府（管委會），源匯區(qū)宏達汽車服務中心等違法建筑已開始組織拆除。

二、存在問題

 通過調研情況看，城市總體規(guī)劃執(zhí)行中仍然存在一些問題，影響和制約著城市的健康有序發(fā)展。

（一）總規(guī)實施績效不高，公共服務設施與基礎設施配套不到位

從城市總體發(fā)展體系看，中心城區(qū)服務職能及輻射帶動作用較弱，緊密輻射帶局限在周邊少數相鄰鄉(xiāng)鎮(zhèn)，遠未達相鄰縣市。從城市各功能板塊的發(fā)育情況看，除沿河景觀軸線及部分板塊情況較好外，沿人民路－長江路的城市功能軸線和一些板塊落實情況并不理想。從綜合交通實施情況看，城市道路建設等級較低，有待優(yōu)化，支路路網密度明顯偏低，城市公交場站缺乏，線路布設不盡合理，公共交通發(fā)展明顯滯后。從公共服務設施建設情況看，公共服務設施相對集中在市中心，造成中心商業(yè)區(qū)人流、車流、物流的高度集中和堵塞，而其它區(qū)域相對缺乏。商業(yè)金融、文化娛樂等設施建設低于預期，體育設施空間分布不合理，建設不足。教育和醫(yī)療設施建設缺乏與城市規(guī)劃、土地利用的統(tǒng)籌銜接，醫(yī)療設施占地面積較小，用房緊張，學校數量和規(guī)模遠遠不夠，優(yōu)質教育資源分布不合理，不利于市民就學需求和基礎教育的健康發(fā)展。從公共綠地的分布情況看，主要集中在沙澧兩岸，規(guī)劃的片區(qū)綠地或街頭綠地均被調整或侵占，不能滿足市民出行500米范圍內的到達需求。從城市風貌和形象看，街區(qū)建設缺少特色，一些地段建筑風格較為雜亂，商業(yè)街區(qū)建筑風格顯得一般化、俗套化。沿河兩側建設用地閑置較多，商業(yè)、文化、體育等大型公用設施配套較少，至今未形成沿河建筑景觀帶。

（二）規(guī)劃監(jiān)管力量弱，規(guī)劃編制經費不足、主體不明確

目前，規(guī)劃行政主管部門人員編制偏少，班子配備不健全，業(yè)務科室人員不足，普遍存在一人多崗現象。規(guī)劃監(jiān)察專業(yè)技術人員和巡查人員配備不足，現有35名人員不僅明顯低于“可按不低于執(zhí)法區(qū)域城市人口萬分之三的比例配備”要求數量，而且有人員串崗、外流現象，實際僅有20人左右在崗，遠不能適應城市規(guī)劃監(jiān)察的需要。辦公場所較為緊張，城建檔案保管庫房庫容嚴重不足，需要臨時租借場地辦公和保管資料，不利于城鄉(xiāng)規(guī)劃的規(guī)范化管理和正常工作開展。

規(guī)劃編制應有一定的經費保障。城鄉(xiāng)規(guī)劃法第六條明確規(guī)定，“各級人民政府應當將城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制和管理經費納入本級財政預算”。漯河市人民代表大會常務委員會關于依法加強城市總體規(guī)劃執(zhí)行工作的決議也明確要求，“要確保編制規(guī)劃的經費及時到位”。但由于多年來，我市城鄉(xiāng)規(guī)劃編制經費未納入財政預算，編制經費缺口一直較大，造成不少規(guī)劃編制無法啟動或停滯，一些早期編制的規(guī)劃也有待調整。如，部分控規(guī)內容與具體建設項目實施中不銜接、不配套，規(guī)劃的部分熱力、給排水等管網，有的已經沒有通道，有的施工起來難度很大。同時，城市地下管網基礎資料老舊或缺失，與實際情況出入較大。

專項規(guī)劃編制應有明確的組織實施主體。但我市城市道路、綠化、供排水、電力、照明、燃氣、熱力、信息、公交、科教文衛(wèi)等沒有編制實施的明確主體單位，與有關法規(guī)和上級要求不符，規(guī)劃主管部門資金、人力、精力等方面的制約無法有效克服。現行總規(guī)實施以來，城鄉(xiāng)規(guī)劃局組織過多個專項規(guī)劃編制，但目前僅有供熱和住房兩個專項規(guī)劃獲批，城市公共交通、道路、燃氣、給排水、市容環(huán)衛(wèi)、戶外廣告、中小學布局、道路行車設施等一直未獲批復。

（三）規(guī)劃執(zhí)行的管控力不強，規(guī)劃管理存在漏洞和盲區(qū)

 一是重大項目選址調整和規(guī)劃變更不嚴肅。《國務院關于加強城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)督管理的通知》和漯河市《近期建設規(guī)劃工作暫行辦法》，都對重大項目選址調整和規(guī)劃變更作出嚴格規(guī)定，但由于我市在實際執(zhí)行中缺乏相關保障性制度，使近期規(guī)劃確定的強制性和指導性內容流于形式，不少學校、文體、綠化用地，未經嚴格的法定程序即被調整挪作他用（如淞江新區(qū)沒有中學）。新增建設用地多為能帶來巨大經濟效益的居住用地和工業(yè)用地，而為市民服務的非營利性公益設施建設（衛(wèi)生醫(yī)療機構）則陷入停滯狀態(tài)。

二是部分重點項目、市政道路未嚴格納入規(guī)劃管理。不少重點項目實行邊建設、邊補辦相關手續(xù)的政策，雖然有助于加快施工進度，但也形成了與規(guī)劃管理事實上的脫節(jié)。保障房建設大多沒有辦理前期規(guī)劃手續(xù)，難以開展對住房容積率、建筑密度、戶型等的規(guī)劃監(jiān)管。有的公租房小區(qū)主體工程已經落成，但公共管理用房等應有配套設施沒有同時建設，用地也沒有留足。市政道路僅西城區(qū)全部、沙澧產業(yè)集聚區(qū)部分和中山路、東環(huán)路、井岡山路等辦理過規(guī)劃許可證外，其余市區(qū)道路都未辦理。因缺少人員和管理手段，道路、給排水、燃氣、電力等市政工程的批后管理相對薄弱，有些甚至長期空白。

三是個別項目的規(guī)劃建設統(tǒng)籌考慮不足。如方圓置業(yè)的濱河頤景苑項目雖然容積率控制在指標以內，但因招拍掛所得土地近三分之一部分為城市公共綠地，不能作為居住用地進行建設，能夠消化容積率的實有土地大為縮減，造成建筑密度過大，不能很好地融入周邊沿河景觀。

（四）地方政府和相關部門協(xié)調聯動不夠，管理運行機制不健全

 規(guī)劃審批和管理需要地方政府和相關部門的大力配合和支持，規(guī)劃才能順利實施、有力執(zhí)行。近年來，我市制定出臺《加強城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的意見》、《漯河市建設用地規(guī)劃條件管理規(guī)定》等規(guī)范性文件，進一步明確市區(qū)兩級管理權限、職責義務，明確各相關部門的職能，加強環(huán)節(jié)管理，但仍然存在一些問題：

一是地方政府土地未批先供、未供即用現象影響規(guī)劃管理。產業(yè)集聚區(qū)等城市新拓展區(qū)域，除西城區(qū)外，大多新建項目不上報規(guī)劃審批、不進行規(guī)劃監(jiān)管，未經規(guī)劃許可即開發(fā)建設，處于放任自流狀態(tài)，有的土地利用性質不符合規(guī)劃要求，有的建設標準相對較低，造成城市周邊區(qū)域基礎設施配套較差，項目形象和品位不高，土地使用粗放。在后期按照政府要求補辦規(guī)劃手續(xù)時，難以通過規(guī)劃審查、指標核實，相關證件不能辦理。多年累積下來，城市東、南、北等方向已經形成“工業(yè)圍城”事實，工業(yè)帶橫亙在城市周邊，僅兩河中間向西留有少量發(fā)展空間，與城市總體規(guī)劃的城市發(fā)展布局不符。城市外向發(fā)展空間不足，內部結構和功能失衡，對城市未來發(fā)展形成了嚴重的制約和影響。

二是單塊小面積土地出讓形成規(guī)劃管理和建設隱患。目前我市對單塊小面積土地不予項目立項和規(guī)劃審批，但出讓行為還沒有從根本上制止，易導致業(yè)主借機漫天要價等不穩(wěn)定因素，不利城市的集中連片開發(fā)建設。

三是部門之間審批程序銜接不規(guī)范。有關部門在對部分項目進行立項、環(huán)評時，不事先征求規(guī)劃部門的意見，造成程序倒置，影響規(guī)劃的及時指導和有效管理。

（五）違法建設屢禁不絕，影響正常建設秩序

一是逃避規(guī)劃管理。一些地方片面追求短期和局部利益，逃避規(guī)劃管理，以重點工程名義，未批先建，罔顧監(jiān)管。二是不按規(guī)劃建設。部分項目在規(guī)劃批準后，擅自改變規(guī)劃要件施工，造成建成效果與規(guī)劃圖兩不相符。三是侵占公共設施用地。少數地方對規(guī)劃的重要性認識不足，項目未經批準，占用河堤綠地建設，嚴重違反規(guī)劃布局。四是個人私搭亂建。近年來，在宅基地或個人土地上未經批準建設多層房屋以出售、出租謀利的現象比較突出。依據現行法律法規(guī)，個人建設的違法行為，在規(guī)劃部門出具相關意見后，主要由城市、區(qū)人民政府負責強制停工、強制拆除或代為改正，但在實際過程中，經常出現以罰代管現象，不能完全拆除到位。五是案件查處難。說情風和人為干擾等造成執(zhí)法環(huán)境差，執(zhí)法難以到位，很多應依法拆除的違法建設項目不能按期拆除。規(guī)劃執(zhí)法罰款多年收繳不上來，今年經過努力，已收繳罰款370余萬，依法納入財政專戶。

三、幾點建議

 城市規(guī)劃的實施攸關城市發(fā)展的長遠利益、整體利益，關系到國民經濟持續(xù)快速健康發(fā)展的全局。必須進一步認識規(guī)劃的重要作用，加強規(guī)劃對城市建設的指導，自覺摒棄部門利益、短期利益、長官意志等消極因素與城市規(guī)劃之間的對抗或博弈，尊重科學、依法辦事，不折不扣、一以貫之地把城市規(guī)劃執(zhí)行好，把我們生活的環(huán)境建設好。

（一）加大規(guī)劃宣傳教育力度。充分利用新聞媒介特別是網絡等新興媒體，多渠道多形式廣泛宣傳《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》；抓住身邊事、身邊人，深入開展正反兩個方面典型教育，切實增強各級領導干部和人民群眾遵守《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的自覺性。各級各部門特別是執(zhí)法主體部門，都要自覺捍衛(wèi)規(guī)劃嚴肅性，做執(zhí)行城市規(guī)劃的模范，把依法依規(guī)建設作為學習實踐科學發(fā)展觀的具體行動落到實處。規(guī)劃一經批準，除法律法規(guī)另有規(guī)定或涉及保密內容之外，都應在公開媒體發(fā)布，面向社會公眾進行廣泛宣傳，提高規(guī)劃的透明度。加強規(guī)劃的社會監(jiān)督和輿論監(jiān)督，建立違法案件舉報制度，增強全民的參與意識和監(jiān)督意識，形成共同關心和促進規(guī)劃實施的良好氛圍。

（二）高標準高質量推進規(guī)劃編制。進一步樹立規(guī)劃先行的意識，突出規(guī)劃的重要地位，明確規(guī)劃編制主體，建立健全經費投入機制，確保規(guī)劃經費及時足額到位。堅持規(guī)劃先行,強化規(guī)劃引導，切實增強規(guī)劃編制的全局性、前瞻性、長遠性、可操作性。要突出在科學引領新型城鎮(zhèn)化健康有序發(fā)展上下工夫，科學布局、高標準規(guī)劃城市產業(yè)、住房、教育等公共設施，完善城市服務功能，提升城市綜合承載能力和持續(xù)發(fā)展能力。要突出地方特色，科學引導城鄉(xiāng)生態(tài)文明建設，不斷提升城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境質量。按照總體規(guī)劃的要求，抓緊完善控制性規(guī)劃、各項專業(yè)規(guī)劃的編制工作，加強各詳細、專業(yè)規(guī)劃之間的銜接，推進科學有序建設。開展兩河四岸、主要街區(qū)等重點區(qū)域的城市設計，突出漯河地域人文特色，打造城市亮點。

（三）加強規(guī)劃執(zhí)行的強制性和約束力。各級政府要按照職責分工，建立嚴格的工作責任制，認真貫徹落實規(guī)劃提出的發(fā)展目標和任務，并列入政府目標責任制考核體系，采取切實有效措施，充實監(jiān)督檢查力量，確保規(guī)劃的實施。任何單位和個人都不得擅自調整已經批準的城市總體規(guī)劃和詳細規(guī)劃的強制性內容。確需調整的，必須先對原規(guī)劃的實施情況進行總結，就調整的必要性進行論證，并提出專題報告，經上級政府認定后方可編制調整方案，并按程序重新審批和備案。堅決制止違反規(guī)定調整規(guī)劃、違反規(guī)劃批準使用土地和項目建設的行政行為，依照相關法律法規(guī)和干部管理權限，嚴厲追究當事人的責任。

（四）創(chuàng)新完善規(guī)劃審批管理機制。進一步健全完善規(guī)劃聯席會議制度，探索建立快捷高效的規(guī)劃審批管理程序。城市商住、工業(yè)等項目都要嚴格納入規(guī)劃管理，因前期手續(xù)不齊全、無法取得規(guī)劃許可的工程和項目，在不違反城市總體規(guī)劃的前提下，經市規(guī)劃聯席辦公會審查通過后，允許先行建設、逐步完善手續(xù)，但必須落實嚴格的規(guī)劃監(jiān)督管理，確保項目按照規(guī)劃聯席會給出的規(guī)劃條件建設。加強相關部門之間的溝通銜接，積極促進規(guī)劃技術成果、相關資料資源共享，調整優(yōu)化項目規(guī)劃建設各相關部門的審批流程管理，依法清理不必要的規(guī)劃許可前置條件，進一步提高規(guī)劃審批和管理實效。

（五）嚴查違法建設行為。要充分認識違法建設的危害性，切實加大查處力度。創(chuàng)新管理機制，加強屬地管理。市、區(qū)要上下聯動、協(xié)調一致，各區(qū)、街道要逐級建立監(jiān)管、制止和報告轄區(qū)內違法違規(guī)建設行為的制度，對轄區(qū)內出現的違法違規(guī)建設行為，要及時發(fā)現、制止，解決在萌芽狀態(tài)，及時上報市違法建設整治指揮部辦公室并予以強制拆除。要嚴格執(zhí)行制止違法建設的相關規(guī)定，落實“妨害城市建設經濟補償金”扣繳和考評獎懲，對違法建設行為處以罰款時，應當在行為改正或依法強制拆除、沒收實物、沒收違法收入后實施，不得僅處罰款而不監(jiān)督改正。國家公職人員、黨員干部縱容、參與違法違規(guī)建設活動的，要依據有關法律法規(guī)進行嚴肅查處。對妨礙政府有關部門依法執(zhí)行強制拆除等公務，或因違法違規(guī)建設被拆除而無理取鬧、借機滋事的，由公安機關依法處理，構成犯罪的，要依法追究刑事責任。