關(guān)于《漯河市文明行為促進(jìn)條例（草案）》

修改情況的說(shuō)明

——2019年10月30日在漯河市第七屆人民代表大會(huì)

常務(wù)委員會(huì)第二十五次會(huì)議上

市人大法制委員會(huì)副主任委員  張建民

主任、各位副主任、各位委員：

我受法制委員會(huì)的委托，就《漯河市文明行為促進(jìn)條例（草案）》(以下簡(jiǎn)稱條例草案)的修改情況作如下說(shuō)明：

8月27日，市第七屆人大常務(wù)委員會(huì)第二十四次會(huì)議對(duì)條例草案進(jìn)行了第一次審議。在分組審議中，常委會(huì)組成人員對(duì)條例草案給予了較好評(píng)價(jià)，認(rèn)為制定該條例非常必要，條例草案全面系統(tǒng)地總結(jié)了我市近年來(lái)創(chuàng)建“國(guó)家衛(wèi)生城市”“全國(guó)文明城市”工作經(jīng)驗(yàn)和好的做法，把新時(shí)代黨的主張、人民的意愿轉(zhuǎn)化為法律制度規(guī)范，對(duì)于引領(lǐng)和保障文明行為促進(jìn)工作，提升城市形象，增強(qiáng)城市吸引力，營(yíng)造良好經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展環(huán)境都具有重要意義，符合中央精神和我市實(shí)際。同時(shí)，部分常委會(huì)組成人員對(duì)條例草案提出了一些修改意見(jiàn)和建議。會(huì)后，法工委進(jìn)行了認(rèn)真歸納梳理，研究提出了吸納常委會(huì)組成人員審議意見(jiàn)和修改條例草案的建議。

按照《河南省地方立法條例》規(guī)定的程序和要求，8月28日法工委向省人大常委會(huì)法工委報(bào)送了一審后的條例草案。同時(shí)，在漯河人大網(wǎng)站、漯河人大微信公眾號(hào)、漯河市司法行政網(wǎng)、漯河文明網(wǎng)公開(kāi)向社會(huì)發(fā)布了征求意見(jiàn)的公告并全文公布了條例草案及說(shuō)明；向縣區(qū)人大常委會(huì)、市屬功能區(qū)管委會(huì)、市直有關(guān)部門發(fā)出了征求條例草案意見(jiàn)的通知；委托市法學(xué)會(huì)、市律師協(xié)會(huì)對(duì)條例草案進(jìn)行了研究論證。

9月下旬法工委組織召開(kāi)了5場(chǎng)不同層次類別的征求意見(jiàn)座談會(huì)，縣區(qū)人大常委會(huì)和三個(gè)市屬功能區(qū)管委會(huì)反饋了各自組織征求意見(jiàn)的情況，市法學(xué)會(huì)和市律師協(xié)會(huì)反饋了各自組織研究論證的情況，市直有關(guān)部門結(jié)合自身工作職能提出了意見(jiàn)和建議，部分市人大代表和社會(huì)各界的代表人士根據(jù)自己熟悉了解的情況提出了意見(jiàn)和建議。通過(guò)上述途徑和方法，共收集到修改意見(jiàn)和建議460多條，經(jīng)歸納整理為107條。據(jù)此，法工委進(jìn)行了認(rèn)真研究，對(duì)照條例草案逐條作了相應(yīng)修改。

10月11日，杜廣全副主任帶領(lǐng)法工委的同志到省人大常委會(huì)法工委就條例草案的修改進(jìn)行了溝通。之后，又將溝通情況及時(shí)向市文明辦和市司法局進(jìn)行了反饋，提出了擬對(duì)條例草案做較大調(diào)整和修改的想法，得到了他們的贊同和積極配合。隨后，法工委又根據(jù)省人大常委會(huì)法工委的指導(dǎo)意見(jiàn)，對(duì)條例草案修改初稿做了調(diào)整和修改，提出了條例草案修改建議稿。

10月18日上午，法制委召開(kāi)全體會(huì)議，邀請(qǐng)市人大社會(huì)建設(shè)委、法工委，市司法局、市文明辦、市城管局、市公安局等部門的有關(guān)同志列席會(huì)議，對(duì)條例草案修改建議稿逐條進(jìn)行了研究，作了進(jìn)一步修改完善，形成了擬提請(qǐng)常委會(huì)會(huì)議審議的條例草案二審稿。當(dāng)天下午，向常委會(huì)第62次主任會(huì)議作了關(guān)于條例草案修改情況的匯報(bào)。主任會(huì)議決定將這個(gè)條例草案二審稿提請(qǐng)本次常委會(huì)會(huì)議審議。

這個(gè)條例草案二審稿對(duì)一審稿作了較大調(diào)整和修改，由原來(lái)的六章五十四條修改為現(xiàn)在的六章五十七條主要修改情況是：

一、關(guān)于體例結(jié)構(gòu)的調(diào)整

由于社會(huì)文明涉及方方面面，既有法治與道德的融合，又有傳統(tǒng)文化與新時(shí)代文化的交叉，既有社會(huì)風(fēng)俗與民族習(xí)俗的差異，又有社會(huì)環(huán)境與家風(fēng)家教的不同，還有人與人、人與單位與組織等諸多方面的關(guān)系問(wèn)題，很難規(guī)范調(diào)整和表述。部分常委會(huì)組成人員和有關(guān)方面提出，條例草案一審稿條理不夠清晰，內(nèi)容編排混亂等。為此，我們參閱了全國(guó)30多部這樣的條例，但因各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和風(fēng)俗習(xí)慣不同，制定出的條例也各不相同，各有各的特點(diǎn)。我們?cè)谑∪舜蠓üの闹笇?dǎo)下，堅(jiān)持突出地方特色，力求解決實(shí)際問(wèn)題和務(wù)實(shí)管用的原則，對(duì)條例草案的結(jié)構(gòu)進(jìn)行了調(diào)整。如：條例草案第二章“文明行為促進(jìn)”中，既有基本規(guī)范的內(nèi)容，又有倡導(dǎo)與鼓勵(lì)的內(nèi)容。法制委認(rèn)為，基本規(guī)范是要求公民、法人和其他組織應(yīng)當(dāng)做到和遵守的；倡導(dǎo)事項(xiàng)是提倡和引導(dǎo)性的，公民、法人和其他組織做到與否，都不應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任；鼓勵(lì)事項(xiàng)則是更高的要求，是號(hào)召具有一定思想境界和能力的個(gè)人、單位和組織自愿做的，對(duì)表現(xiàn)突出、做出較大成績(jī)者應(yīng)當(dāng)給予表彰和獎(jiǎng)勵(lì)。因此，將第二章、第三章和第四章的章名分別由“文明行為促進(jìn)”改為“文明行為基本規(guī)范”“重點(diǎn)整治行為”改為“倡導(dǎo)與鼓勵(lì)”“實(shí)施與保障”改為“保障與實(shí)施”，并對(duì)涉及的內(nèi)容進(jìn)行了分類歸并和增減。

二、關(guān)于具體內(nèi)容的修改

部分常委會(huì)組成人員和有關(guān)方面提出條例草案一審稿各條款項(xiàng)太多，有的多達(dá)27項(xiàng)，而且太面面俱到，重點(diǎn)不突出，語(yǔ)句不精煉，不便學(xué)習(xí)宣傳和熟記。對(duì)此法制委認(rèn)為，文明行為促進(jìn)立法，不能像行政管理立法那樣，注重強(qiáng)調(diào)管理、規(guī)范和處罰，應(yīng)當(dāng)貫徹倡導(dǎo)與規(guī)范相結(jié)合的原則，注重引導(dǎo)人們向上向善，以營(yíng)造新時(shí)代文明和諧的社會(huì)環(huán)境為根本目的。因此，把條例草案的具體內(nèi)容進(jìn)行了整合修改。

一是對(duì)第一章總則內(nèi)容進(jìn)行了修改完善。將第一條修改為“ 為了培育和踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀，引導(dǎo)和促進(jìn)全民樹(shù)立文明觀念，養(yǎng)成文明行為習(xí)慣，提升社會(huì)文明程度，根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)，結(jié)合本市實(shí)際，制定本條例。 ”進(jìn)一步確立了立法的目的；將第三條修改為“文明行為促進(jìn)工作在黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，堅(jiān)持法治和德治相結(jié)合、規(guī)范與倡導(dǎo)相結(jié)合、懲戒與激勵(lì)相結(jié)合的原則，構(gòu)建政府主導(dǎo)、部門推進(jìn)、社會(huì)共建、全民參與的工作機(jī)制。”進(jìn)一步完善了文明行為促進(jìn)工作應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持的原則；將第四條與第五條進(jìn)行了調(diào)換和修改，突出了精神文明建設(shè)指導(dǎo)委員會(huì)及其工作機(jī)構(gòu)的職能作用；進(jìn)一步明確了市、縣區(qū)人民政府的責(zé)任。同時(shí)將第八條關(guān)于媒體宣傳調(diào)到了第四章保障與實(shí)施中，對(duì)該章中的其他條款內(nèi)容做了一些刪減和擴(kuò)充，使之更加合理完善。

二是對(duì)第二章、第三章文明行為促進(jìn)和重點(diǎn)整治行為中的全部?jī)?nèi)容進(jìn)行了整合歸類。將其劃分為兩大類，即文明行為基本規(guī)范和倡導(dǎo)與鼓勵(lì)，采取了每條規(guī)范一個(gè)方面的立法技術(shù)。在第二章設(shè)定了限制和禁止性規(guī)定，作為基本規(guī)范。第九條規(guī)定“公民應(yīng)當(dāng)熱愛(ài)祖國(guó)，積極踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀，遵守社會(huì)公德，恪守職業(yè)道德，弘揚(yáng)家庭美德，提升個(gè)人品德，自覺(jué)遵守法律、法規(guī)和公序良俗”以此作為公民文明素養(yǎng)的基本要求。從第十條至第十九條分別以維護(hù)公共秩序、愛(ài)護(hù)公共環(huán)境衛(wèi)生、愛(ài)護(hù)公物、文明出行、文明旅游、維護(hù)公共安全、文明飼養(yǎng)寵物、文明社區(qū)建設(shè)、文明鄉(xiāng)村建設(shè)、文明使用網(wǎng)絡(luò)等十個(gè)方面作出了應(yīng)當(dāng)遵守的規(guī)定。第二十條規(guī)定“公民應(yīng)當(dāng)依法表達(dá)訴求，維護(hù)自身合法權(quán)益，不得擾亂醫(yī)院、學(xué)校和企業(yè)等單位正常的醫(yī)療、教學(xué)和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)秩序。”這樣歸類調(diào)整后，條理更加清晰，易懂易記易用，也便于學(xué)習(xí)和宣傳，增強(qiáng)了實(shí)施的可操作性。在第三章倡導(dǎo)與鼓勵(lì)中，分別以培育良好家風(fēng)、鄰里和諧、移風(fēng)易俗、節(jié)約資源、愛(ài)崗敬業(yè)、文明就餐、志愿服務(wù)、慈善關(guān)愛(ài)、傳播先進(jìn)文化以及無(wú)償獻(xiàn)血等，作為提倡的文明行為分類表述，鼓勵(lì)人們根據(jù)自身能力和條件努力去做。

三是對(duì)第四章保障與實(shí)施中的內(nèi)容作了一些修改完善。對(duì)精神文明建設(shè)工作機(jī)構(gòu)和政府有關(guān)部門的責(zé)任進(jìn)行了進(jìn)一步明確；對(duì)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府、街道辦事處、村（居）民委員會(huì)、用人單位、窗口服務(wù)、公益宣傳、各級(jí)各類文明創(chuàng)建以及對(duì)嚴(yán)重不明行為通報(bào)曝光、對(duì)文明行為和文明行為促進(jìn)工作表彰獎(jiǎng)勵(lì)等方面的規(guī)定作了修改完善，進(jìn)一步強(qiáng)化了保障措施，明確了實(shí)施要求。

四是對(duì)第五章法律責(zé)任做了較大修改。按照立法法的規(guī)定和省人大常委會(huì)法工委的指導(dǎo)意見(jiàn)，文明行為促進(jìn)立法，不宜過(guò)度處罰，應(yīng)以引導(dǎo)和促進(jìn)人們養(yǎng)成文明習(xí)慣為主；其他法律法規(guī)已有法律責(zé)任規(guī)定的，盡量不再重復(fù)設(shè)定處罰，避免與其他法律法規(guī)發(fā)生沖突或不一致；重點(diǎn)對(duì)危害公共安全、損害身體健康、防礙正常工作和生活的嚴(yán)重不文明行為進(jìn)行處罰。如：高空拋物、違規(guī)飼養(yǎng)寵物、禁煙場(chǎng)所吸煙、禁放區(qū)燃放煙花爆竹、街道拋撒和焚燒喪葬祭奠物品等嚴(yán)重不文明行為。因此，將條例草案一審稿中設(shè)置的十三條處罰條款，壓減為現(xiàn)在的九條，并對(duì)應(yīng)當(dāng)受到處罰的違法行為作出具體描述，在上位法規(guī)定的處罰種類和限額內(nèi)設(shè)定了具體的處罰種類和標(biāo)準(zhǔn)。

此外，條例草案二審稿還根據(jù)各方面的意見(jiàn)建議，對(duì)條例草案的語(yǔ)言文字、條文順序等作了修飾、調(diào)整和處理。

需要特別說(shuō)明的是，由于這個(gè)二審稿對(duì)一審稿調(diào)整修改的幅度和內(nèi)容比較大比較多，無(wú)法制作文本修改對(duì)照稿，發(fā)給各位組成人員的兩份文本，一份是條例草案一審稿，一份是條例草案二審稿，以便在審議時(shí)對(duì)照。

條例草案二審稿和以上說(shuō)明，請(qǐng)予審議。